Biudžeto reformos koncepcija

1.      

Šiuo metu biudžeto rengimo procedūra nenumato rodiklių, kuriais kontroliuojamas jo makroekonominis poveikis infliacijai, užimtumui, išoriniam subalansuotumui, palūkanų priedams už bendrą riziką, struktūrinei valdžios sektoriaus finansų būklei ir ateities mokesčių lygiui. Valstybės biudžetas nenumato galimybės planuoti asignavimus ekonominiam stabilumui išlaikyti ir taip garantuoti veiksmingą visų kitų valstybės funkcijų stabilų strateginį finansavimą, nepriklausomą nuo ekonominių rodiklių svyravimų. Makroekonominio stabilumo užtikrinimas ir nuo ekonominių rodiklių svyravimo nepriklausomo, stabilaus valstybės funkcijų finansavimo vidutiniu laikotarpiu užtikrinimas niekada nebuvo biudžeto projekto tikslas, nors valiutų valdybos sąlygomis biudžetas yra vienintelė tokia priemonė. Makroekonominio stabilumo ir ekonomikos plėtros užtikrinimas pastarąjį dešimtmetį buvo Finansų ministerijos misija, tačiau planuoti asignavimus jai įgyvendinti nebuvo galimybės: asignavimai antiinfliacinei paklausos valdymo politikai pagal galiojantį Biudžeto sandaros įstatymą negali būti skaidriai planuojami ir veiksmingai vykdomi.

Apibrėžiami nauji rodikliai:

1) biudžeto politikos krypties rodiklis (angl. Fiscal stance), rodantis daugiametį valdžios finansų politikos poveikį visuminei paklausai;

2) impulsas biudžeto politikos krypčiai (angl. fiscal impuls), rodantis vienų metų valdžios finansų politikos poveikį visuminei paklausai;

Ekonominio pakilimo laikotarpiu perteklinis valdžios sektoriaus balansas (pertekliniai valdžios biudžetai) ir teigiami impulsai biudžeto politikos krypčiai užtikrina lėšų srautus į valstybės iždo rezervą, kuris ekonominio nuosmukio laikais būtų naudojamas ūkiui skatinti ir užimtumui didinti, stabiliam krašto apsaugos, socialinės apsaugos, viešosios tvarkos ir kitų valstybės saugumą  stiprinančių sričių  finansavimui.

3) ateities mokesčių rodiklis atspindi, kaip vykdoma politika atsilieps ateities mokesčių pokyčiams.

Numatoma prievolė rengiant valstybės biudžetą teikti informaciją apie mokesčių didinimo rizikos rodiklį, rodantį, kaip kiekvienų metų valstybės biudžetu siekiama ilgalaikės piliečių gerovės ir užtikrinamas mokesčių tarifų stabilumas.

Tokius rodiklius praktikoje naudoja Naujosios Zelandijos finansų ministerija, Tarptautinis valiutos fondas, vykdydamas finansinę priežiūrą,

Ateities mokesčių didinimo rodiklis naudojamas Europos Sąjungos biudžetinei būklei prižiūrėti.

2.      

Šiuo metu nėra automatinio įpareigojimo vykdyti antiinfliacinę biudžeto politiką ir taip garantuoti ūkio plėtros stabilumą bei konvergencijos kriterijų tenkinimą, nors jau penkeri metai šalis dalyvauja Valiutų kursų antrajame mechanizme ir penkiolika metų taikoma pinigų politikos sistema, pagrįsta fiksuotu nacionalinės valiutos kursu bazinės valiutos atžvilgiu.

Apibrėžiamas produkcijos atotrūkio nuo potencialo rodiklis, pagal kurį automatiškai kyla teisinis įsipareigojimas planuoti ir vykdyti patikimą antiinfliacinę biudžeto politiką.

Sukuriama nuo Vyriausybės nepriklausomų institucijų viešos diskusijos dėl kitų infliacinių veiksnių vertinimo ir galimų lanksčių politinių veiksmų derinimo procedūra.

Priemonė naujoviška, nes įteisinamas apdairus vadovavimasis varijuojančiais rodikliais. Dalis tyrimų nurodo, kad biudžetinės drausmės taisyklės yra patikimos tik tada, kai jos yra pagrįstai lanksčios.

3.      

Nevykdoma vieša, nuo valdžios institucijų nepriklausoma, valdžios sektoriaus balanso rodiklio, biudžeto politikos krypties rodiklio ir impulso biudžeto politikos krypčiai stebėsena. Nėra suformuota praktika, kad atsakingas Finansų ministerijos aukščiausios kategorijos politinio pasitikėjimo valstybės tarnautojas periodiškai teikia Seimui biudžeto politikos tęstinumo, valdžios sektoriaus balanso rodiklio užduočių vykdymo ataskaitą. Sutartyje dėl Europos Sąjungos veikimo numatyti Lietuvos tarptautiniai įsipareigojimai dėl valdžios sektoriaus balanso rodiklio referencinių verčių tenkinimo, tačiau pagal galiojantį Biudžeto sandaros įstatymą negali būti planuojamas finansavimas šiems įsipareigojimams vykdyti ir nėra nacionalinės tokio finansavimo įgyvendinimo kontrolės.

Lietuvos, kaip ypač biudžetinės drausmės besilaikančios ir stabilius finansus planuojančios bei  išlaikančios šalies,  reputacijai formuoti išleidžiamos lėšos ir dėl tokios reputacijos išlaikymo galima buvo sutaupyti, skolinantis mažomis palūkanomis. Tačiau Lietuvos reputacija nėra  prilyginta valstybės turtui ir nėra tausojama, nors įmonių apskaitoje geras vardas traukiamas į apskaitą kaip turtas.

Seimas įgaliojamas inicijuoti ketvirtinę valdžios sektoriaus balanso rodiklio, biudžeto politikos krypties rodiklio ir impulso biudžeto politikos krypčiai užduočių įgyvendinimo kontrolės procedūrą: nepriklausomos institucijos pateikia nuo vykdomosios valdžios nepriklausomas išvadas dėl politikos įgyvendinimo ir numatomus užduočių įvykdymo rezultatus. Tuo pačiu principu organizuojamas ir metinių rezultatų įvertinimas, papildomai numatomas Finansų ministerijos užduočių įvykdymo ir perspektyvų ataskaitų teikimas.

Lietuvos, kaip ypač biudžetinės drausmės besilaikančios ir stabilius finansus planuojančios bei išlaikančios šalies, reputacija prilyginama turtui. Reputacijos tausojimo rodikliai yra žemi finansų rinkų palūkanų priedai už riziką, reitingų agentūrų suteikti skolinimosi reitingai.

Ketvirtinė stebėsenos sistema taikoma Australijoje, o metinė stebėsenos sistema taikoma Jungtinėje Karalystėje (aukščiausias pareigūnas pristato biudžeto subalansavimo viziją vidutiniam laikotarpiui ir paaiškina, kodėl užduotys neįvykdytos.

Brazilijoje (įšaldomi valdininkų atlyginimai ir taikomas Baudžiamasis kodeksas).

Estijoje fiskalinę priežiūrą vykdo Valstybės auditas.

4.      

Nenumatytos sankcijos už biudžetinės  drausmės taisyklių pažeidimus.

Nereglamentuoti automatiniai veiksmai, kurie sumažintų nuostolius, kai Seimas laiku nepatvirtina biudžeto projekto.

Nustatoma atsakomybė už nepagrįstą suplanuotų valdžios sektoriaus balanso rodiklių, antiinfliacinės politikos rodiklių nevykdymą: viešas Finansų ministerijos politikų ir politinio pasitikėjimo pareigūnų paaiškinimas, kokios priežastys sutrukdė įvykdyti planuotus biudžeto politikos ir ateities mokesčių rodiklius.

Sukuriama derybinė alternatyva biudžeto projektui (angl. Best Alternative To Negotiated Agreement), tai sustiprintų Finansų ministerijos derybines galias rengiant biudžetą: asignavimų valdytojai yra įpareigojami visados būti pasiruošę įgyvendinti Konstitucijos nuostatų dėl išlaidų įšaldymo praėjusių metų lygiu reikalavimus.

Išsivysčiusiose šalyse sankcijos yra grindžiamos moraliniu spaudimu aukščiausios kategorijos valstybės tarnautojams. Besivystančios šalys naudoja ir piniginį spaudimą, mažindamos atlyginimus valstybės tarnautojams.

5.      

Nenustatytas skaidrus valdžios sektoriaus balanso rodiklių užduočių nustatymas įstatymu Seime, nors nuo lėšų skyrimo šiam rodikliui priklauso Europos Sąjungos sutarčių vykdymas ir valstybinių funkcijų ilgalaikio finansavimo stabilumas.

Seimui turi būti pateikiamos tvirtinti valdžios sektoriaus balanso rodiklio užduotys pagal ESS‘95 ir buhalteriniai perklasifikavimai, kurie atskleidžia ryšį tarp nacionalinės sąskaitybos ir ESS’95 ir skaidriai rodo, kad biudžete skiriama pakankamai lėšų tarptautinėms sutartims vykdyti ir ilgalaikiam valstybės funkcijų finansavimui užtikrinti.

Šalys narės, kurios apskaitą vykdo pagal ESS’95,  valdžios sektoriaus balanso rodiklio užduotis įgyvendina tiksliausiai, užtikrina stabilų ūkio augimą ir valstybės funkcijų finansavimą.

6.      

Nereglamentuotas biudžeto pajamų ir centrinio ekonominių rodiklių scenarijaus projekcijų rengimas. Neįteisintas teigiamas viršplaninių pajamų poveikis automatiniam antiinfliacinės politikos įgyvendinimui.

Įstatymu įteisinamas viršplaninių pajamų, susidarančių dėl infliacijos, planavimas ir panaudojimas laikinam finansiniam investavimui taip įgyvendinant automatinę antiinfliacinę politiką.

Vadovaujamasi ekonometrinių tyrimų išvadomis, kad viršplaninių pajamų, susidarančių dėl ūkio ciklo, skyrimas deficitui mažinti yra veiksminga priemonė išlaikyti kainų stabilumą.

7.      

Įstatymu nenustatytos Europos Sąjungos Komisijos rekomendacijų vertinimo procedūros, patikimai įpareigojančios atsižvelgti į rekomendacijas tvirtinant valstybės biudžetą. Todėl tvirtinant biudžetą nebuvo galimybės numatyti lėšų šiems tarptautiniams įsipareigojimams vykdyti ir atitinkamoms sankcijoms išvengti.

Kartu su Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektu Seimui privalomai teikiamos Vyriausybės išvados dėl tikslingumo įgyvendinti Europos Sąjungos Tarybos paskutinės paskelbtos nuomonės rekomendacijas ir (arba) kvietimus.

Įgyvendinamos Europos Sąjungos Tarybos biudžeto politikos rekomendacijos, teikiamos Lietuvai pagal sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo.

8.      

Šiuo metu taikoma unikali nacionalinė finansų apskaitos  terminologija neleidžia lengvai gauti glaustos ir aiškios informacijos apie biudžeto politikos kryptį ir lėšų skyrimą tarptautiniams įsipareigojimams vykdyti.

Užtikrinamas loginis atskyrimas to, kas yra finansavimas, ir to, kas yra išlaidos. Grynasis skolinimas nėra painiojamas su turtinių įsipareigojimų padidėjimu.

Sistemos paprastumas ir priderinimas prie tarptautinių standartų didina jos skaidrumą.